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定密工作研讨(一):定密主体存在的问题与建议
[2010-03-31]

 

定密问题已成为制约保密工作发展的瓶颈,如何抓住牛鼻子,找到解决定密问题的阿客琉斯之踵,是一个剪不断、理还乱的问题。定密工作是一个系统工程,涉及多个方面的问题,因此,导致定密存在问题的原因也十分复杂。从目前定密工作实际来看,其中定密主体方面表现得较为突出。

 

 

 

(一)定密主体没有具体到人。现行保密法对由谁来行使国家秘密的确定权,只作了笼统规定。如,保密法第10条规定,“国家秘密及其密级的具体范围,由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”;第11条规定:“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项,应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项,由国家保密工作部门,省、自治区、直辖市的保密工作部门,省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关确定。”从上述规定可以看出,国家秘密的确定权可以分为三个层次:抽象的国家秘密确定权,即保密范围的制定,由国家保密工作部门会同有关中央国家机关共同行使;具体的国家秘密确定权,即根据保密范围确定某一具体事项为国家秘密,由产生国家秘密的各级国家机关、单位行使;特殊事项的国家秘密确定权,即对保密范围没有规定,是否属于国家秘密和属于何种密级不明确事项的定密权,由有关保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关行使。虽然保密法实施办法第17条规定,各机关、单位确定密级,应当由承办人员提出具体意见交本机关、单位的主管领导人审核批准,但并没有明确机关、单位的主管领导人就是定密责任人。把定密权只限定到机关、单位,而不限定到具体人的做法,容易导致谁都有权定密,但谁都不负责任的情况,无法建立定密责任制度,无法实现对定密行为的有效监督。

(二)定密权责不清。现行保密法的有关规定体现了“重管理、轻定密”的倾向,比如,在保密制度和管理方面规定的较为明确、具体,而对作为保密管理基础和前提的定密工作,却规定的较为原则,缺乏可操作性。如,保密法第二章中只规定了国家秘密范围和密级确定的原则,而对于国家秘密产生的法定程序、定密主体职责权限和定密责任等都没有涉及,国家秘密确定程序不清,使定密无章可循,容易随意定密;定密主体职责权限不清,无法有效行使定密权,容易出现定密不当;定密责任不清,会使定密人员对定密不负责任,要么定密过宽、过高,要么该定不定。定密主体确定某一事项是否属于国家秘密、何种密级和保密期限的过程,实质上是一个主观判断、自由裁量的过程,因此,如何规范定密主体自由裁量权的行使,是确保定密准确的一个前提,这就需要定密权的行使必须要有法定程序、具体的定密人和明确的定密权限责任。

(三)定密能力不强。一是定密人员业务素质不高。通过对一些单位的调研情况来看,有的单位定密人员对定密工作程序不了解,甚至有的人还不知道有保密范围,拍脑瓜定密的现象十分普遍。保密法及其实施办法对国家秘密的范围、定密原则和程序等都有相关规定,尽管这些规定比较笼统,但也很少有人真正使用,更有甚者,有人对国家秘密的性质和内涵认识不清,对国家秘密与工作秘密如何判断把握不准。二是对定密的重要性认识不足。在定密工作中,定密人员往往秉持“宁可错定三千,不可漏定一个”的原则,对国家秘密的过度保护、乱定密的危害性认识不足,认为定多了、定高了没有危害,导致工作中产生的一般工作信息也被确定为国家秘密,增大了国家秘密的保护成本,降低了国家秘密的权威性,造成了信息资源的浪费,侵害了公民的知情权。

 

 

 

定密主体在法律规定的授权范围内正确行使定密权,对做好定密工作具有决定性作用。因此,针对上述存在的问题,笔者建议应当从以下几个方面加强定密主体方面的工作,明确定密主体的职责权限和责任,建立定密责任制度。

(一)明确定密责任人。定密要具体落实到人,才能建立定密责任制度。机关、单位应当明确规定本机关、单位谁有权定密。保密法修订草案设立了定密责任人制度,对完善定密制度作了有益探索,但还需要在配套法规中对定密责任人的任职条件进一步作出规定。定密责任人除了要具备一定的政治素质、保密知识和业务知识外,还应当具有一定的行政职权,因为定密权与行政权密不可分,不具备一定行政职权的人,无法深入了解具体业务工作,也就无法行使好定密权。同时,对定密责任人资格取得的程序也要作出相应规定,可以考虑先由涉密机关、单位提出初步人选名单,通过专业培训后,报请保密行政管理部门审核批准。同时,要逐步探索建立一套严格的定密专业资格认证制度。

(二)明确定密责任人的职责权限。定密责任人是机关、单位的定密负责人,对本机关、单位的定密负责,因此,需要授予其独立、完整的定密权,可以在法律许可的范围内自主行使。具体权限是,有权审核批准本机关、单位产生的国家秘密;对本机关、单位产生的尚在保密期限的国家秘密定期进行审核,及时根据情况变化作出变更、解除的决定;对保密范围的修改提出建议;对是否属于国家秘密和何种密级不明确的事项初步拟定密级,提请有关机关确定。定密责任人在行使定密权时,还应当履行下列职责:一是要严格遵循定密程序,依照保密范围确定国家秘密;二是按照有关要求在国家秘密载体上作出国家秘密标志,确定保密期限和知悉范围;三是受理和答复定密异议;四是负责对每年的定密、解密情况进行统计。

(三)明确定密责任人的责任。定密责任人对定密不当应承担什么样的责任,一直存在争议。有人主张,定密责任人只有造成国家秘密泄露时,才承担定密责任,也有人主张,只要造成定密不当情况出现,就应当承担定密责任。之所以存在上述争议,主要在于对定密责任的理解不同。实际上,定密责任不仅包括法律责任,还包括党纪、政纪责任。对于该定密不定造成国家秘密泄露,构成犯罪的,可以以渎职罪追究刑事责任,不构成犯罪的,可以追究行政责任;对于不该定密的定了或者是低密高定行为,虽然不会造成国家秘密泄露的显性危害后果,但同样会带来增加保密成本、制约信息资源的利用和侵犯公民的知情权等隐性危害后果,也应当追究定密责任,只不过这种责任不是法律责任,而是不正确履行职责所应承担的工作责任。定密责任人行使定密权是一种职务行为,定密不当属于不正确履行职责行为。今后,可以将履行定密职责情况纳入干部年度考核内容,按照工作责任制、绩效考核的相关要求设计定密责任,在年度考核时,将定密的准确率作为考核工作的一项指标,分为优秀、称职、基本称职、不称职等档次,当考核为不称职时,取消定密责任人资格;对于情节严重的行为,也可以追究相应的党纪、政纪责任。

 

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