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认真做好政府信息公开中的保密审查工作
[2010-01-08]

 

——专访中央保密办主任、国家保密局局长夏勇

 

最近,应国务院安排,夏勇同志在国家行政学院为实施《政府信息公开条例》培训班作了关于保密审查的专题报告。为及时指导保密系统做好有关工作,本刊记者作了专访。

记者:今年5月1日《政府信息公开条例》实施以来,信息公开中的保密工作备受国内外各界的关注,请问保密审查在信息公开中发挥着怎样的作用?

夏勇:保密审查是确保政府信息安全的一项重要措施,是新时期保密工作面临的一个重要课题。

政府信息按知悉范围是否限定,可以分为公开信息和秘密信息。秘密信息按内容和性质,又可以分为国家秘密信息、商业秘密信息、个人隐私信息、敏感信息等,其中国家秘密是国家信息主权的重要内容,属于国家的重要战略资源。近年来,政府信息公开中因保密审查不严而泄露国家秘密的事件时有发生,造成严重后果。该公开的不公开,不该公开的公开,都会损害国家和人民的利益。要看到,保密审查是信息公开健全发展的重要保障。就该保的保而言,保密审查就是一道安全阀,犹如只有安全阀最好的车才能跑得最快、最稳,只有将秘密信息保住守好,信息公开才能健康平稳推进。就该放的放而言,只有将不需要保密的信息通过保密审查后及时公开,才能有力推动信息资源的合法合理利用,充分发挥信息公开的重要作用。

记者:《政府信息公开条例》从起草到出台再到正式施行,经历了很长的准备时间,借鉴吸收了很多先进经验,请问国外是如何开展保密审查的?

夏勇:1766年,瑞典制定了有关著述与出版自由的法律,此后许多国家相继进行政府信息公开立法,其中包括信息豁免公开及相应的审查制度。豁免公开的信息就是可以或应当不予公开的政府信息,换言之,就是要予以保密的信息。豁免公开的范围通常包括国家秘密、机关内部事务信息、商业秘密、个人隐私、决策前的内部讨论信息、侦查和刑事执法信息、其他法律明确规定不予公开的信息等。决定豁免公开主要通过利益平衡。以英国2000年信息公开法为例,主要考虑两个方面,一是公共利益,即通过信息公开获取的利益不能以损害公共利益为代价。如果一项特定的信息一旦公开,将会或者可能会给公共利益造成损害,该项信息就应当不予公开。二是第三方利益,即通过信息公开获取的利益不能损害第三方利益。豁免公开可以分为绝对豁免公开信息和一般豁免公开信息。对绝对豁免公开信息,行政机关不仅可以不予公开,还可以拒绝告诉信息申请人,政府是否拥有该信息。因为对某些信息来讲,政府只要回答是否拥有,就已构成披露。关于由谁决定信息可否公开以及怎样审查,大体有三种做法:一是由行政机关首长负责,二是由信息专员负责,三是由专门委员会负责。有的国家的信息公开法还对保密审查中涉及部门之间的协调作出了规定。

记者:作为全国保密工作的主管部门,国家保密局正在积极指导各地区各部门依法开展保密审查工作,请问《政府信息公开条例》中有哪些关于保密审查的规定?

夏勇:关于审查原则。《条例》第十四条规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定,对拟公开的政府信息进行审查。这一规定,确定了保密审查的三个主要原则。一是“谁公开谁审查”。按照《条例》第四条,各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作,具体工作职责之一,是对拟公开的政府信息进行保密审查。与此相适应,“谁公开谁负责”。《条例》第三十四条和第三十五条规定了行政机关未建立保密审查机制和公开不应当公开的信息的法律责任。二是事前审查。即保密审查必须在政府信息公开以前进行。三是依法审查。即审查主体、程序和依据要合法。

关于审查内容。《条例》第八条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第十四条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”据此,保密审查应做到“四看”:一看是否涉及国家秘密,二看是否涉及商业秘密,三看是否涉及个人隐私,四看是否涉及敏感信息,包括行政机关的工作秘密。

关于审查方式。按《条例》有关规定,保密审查方式可分为目录审查和信息审查。目录审查是对本机关、单位制定的信息公开目录进行保密审查。信息公开目录是依法主动公开信息的依据,应当对照保密范围进行审查。信息审查包括对依法主动公开信息和依申请公开信息的审查。

关于审查程序。保密审查程序可分为三种。一是一般审查程序。《条例》没有作出具体规定,从工作实践看,可以分为三个阶段:信息提供部门自审,信息公开工作机构审查和信息公开工作主管领导审核批准。保密审查的过程和结论应当有文字记载,存档备查。二是不明确事项审查程序。《条例》第十四条规定:“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”据此,对拟公开信息是否涉及国家秘密不明确的,应报送保密工作部门审查确定,同时听取业务主管部门意见;对是否属于商业秘密或者个人隐私不能确定的,应当报有关主管部门审查确定。三是特殊情况处理程序。拟公开上级或者同级其他机关尚未公开的信息,应经信息产生机关审查批准,未经批准不得擅自公开。但是,因工作需要,上级主管机关在进行保密审查后,可以公开下级机关尚未公开的信息;对于仍在保密期限内的国家秘密信息,行政机关认为需要公开的,应当首先由原确定密级的机关、单位或其上级机关依法解密,之后再进行保密审查,确定是否可以公开;对保密期限届满的国家秘密信息,行政机关认为需要公开的,仍然应当按照保密审查程序进行审查,确定是否可以公开。

记者:《政府信息公开条例》实施工作刚刚起步,请问当前应该如何做好保密审查工作?

夏勇:政府信息公开中的保密审查,是一项政治性、政策性和技术性都很强的工作。当前应特别注意把握好以下四个方面。

一是保放适度,正确认识和处理公开与保密的关系。信息保密和信息公开是一个问题的两面。对于公开来讲,保密是例外。对于保密来讲,公开是例外。既不能简单地说保密影响了公开,也不能简单地说公开影响了保密。在工作层面上,处理好保密与公开的关系,主要是做到保放适度。一方面要合法,即依法保密,依法公开。比如,要严格依照保密范围和定密程序来确定国家秘密及其密级、保密期限和知悉范围;需要解密或扩大知悉范围的,要依照法定程序办理;需要对外提供涉密信息的,要按规定经过批准后才能提供。另一方面要合理,即根据实际情况,通过权衡利弊,在相互冲突的利益中寻找一个恰当的平衡点。一项特定的政府信息是否公开,涉及到多方面的利益关系,当通过信息公开获取的利益与其他利益发生冲突时,要对相互冲突的利益进行权衡,确定相关信息是否应当保密、在什么范围内保密以及在多长时间内保密。

二是夯实基础,认真做好定密工作。定密工作是源头性工作。定密不准、定密不当,不论是对保密工作,还是对信息公开工作,都有全局性影响。该定密的信息没有定密,会导致国家秘密信息不当公开,造成泄密;不该定密的信息定密或者不该继续保密的信息不及时解密,会违背政府信息公开原则,并加大保密审查的难度。各地区各部门在开展保密审查工作的同时,要高度重视改进定密工作,不断提高定密的规范性和准确性。要加快保密范围的制定和修订工作,对已确定的国家秘密事项进行认真清理,积极稳妥地做好降密、解密工作,努力建立健全科学的定密管理体制和工作机制。应特别指出的是,要处理好保密范围与政府信息公开目录的关系。保密范围是定密的重要标准和依据,也是保密审查的重要标准和依据。要避免某种信息既包含在公开目录中,又包含在保密范围中。

三是明确责任,健全审查工作机制。首先要有领导分管。《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》(国办发[2007]54号)明确要求,各地区各部门要明确一位负责同志具体分管政府信息公开工作,切实加强领导,落实责任,确保各项工作顺利进行。在工作中,要建立保密审查领导责任制,分管政府信息公开工作的负责同志,要切实增强政治意识、法制意识和责任意识,不仅要管公开,也要管保密。其次要有部门负责。按照《条例》规定,各地区各部门的政府信息公开工作机构是负责保密审查的具体工作机构。要抓紧细化职责,完善程序,理顺机制,明确责任。保密工作部门和机构应充分发挥指导、协调、监督作用。其三要有专人实施。应当配备专门人员,选拔既懂业务又懂保密的同志负责。要建立健全保密审查工作的考评奖惩机制,加强对保密审查人员的培训,使他们尽快熟悉掌握保密审查的依据、内容和程序。

四是加强监督,确保审查要求落实。行政机关的保密工作机构应实施自我监督。一旦发现问题,应及时纠正并采取补救措施,同时报告同级保密工作部门,并积极配合查处。保密工作部门应积极指导、督促行政机关建立健全保密审查制度,开展保密审查培训,对保密审查制度执行情况定期进行检查,对信息公开中发生的泄密事件组织查处,同时协调有关部门配合做好保密审查工作。

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