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美国定密官制度与我国定密责任人制度比较
[2010-06-23]

 

一直以来,美国定密官制度被认为是破解定密随意、混乱的一剂良方,对解决我国定密制度中存在的问题具有重要的借鉴意义。在这一背景下,2002年国家保密局开始在部分地区和部门试行定密责任人制度,取得了一定成效。可以说美国定密官制度对我国定密责任人制度的建立起到了一定的借鉴和促进作用。但由于中美两国在定密体制上的差别,美国定密官制度和我国定密责任人制度,无论在制度设计上,还是具体的权力职责上,都存在着较大差别。因此,有必要澄清一下这两种定密责任制度的区别。

 

美国定密官制度

 

  在美国定密官制度中,原始定密权由专门人员负责行使,其他人无权进行原始定密。根据美国总统行政命令,拥有原始定密权的官员,主要是总统、副总统,以及其他在《联邦日志》上公布的有关部门负责人和官员。拥有绝密级国家秘密定密权的官员,也同时享有机密级和秘密级国家秘密的定密权,即可以向下兼容,有权对较低密级的信息定密。2009年12月29日,奥巴马签署总统文件,重新对原始定密权官员进行授权,绝密级原始定密官有:总统、国家安全事务助理、国土安全和反恐事务助理、国家毒品管制局局长、科学与技术政策办公室主任、总统情报事务顾问、国务卿、财政部长、国防部长、司法部长、能源部长、国土安全部长、国家情报局局长、陆军总长、海军总长、空军总长、核协调委员会主席及副主席、中央情报局局长、国家航空和宇宙航行局局长、信息安全监督局局长;机密级原始定密权官员,主要是总统贸易代表办公室主任、农业部长、商务部长、卫生和公共服务部长、交通部长、美国促进国际发展局局长、环境保护局局长。同时规定,上述授权还可以再进行授权,但是这种授权必须是限于执行《国家安全信息保密》(总统行政命令13526号)所需的最小范围,并且有明确的、持续行使定密权的需要,但信息安全监督局局长、农业部长、环境保护局局长不能再进行授权。

  美定密官制度具有四个特征:一是授权的严格性。主要是对授权的定密级别进行严格限制,原始定密授权分为三级,绝密级原始定密权、机密级原始定密权和秘密级原始定密权;对授权主体也有限制,除了总统外,只有拥有绝密级原始定密权的人才能授权符合法定条件的人定密,被授权的人不得再进行授权。同时,原始定密权的授予形式也比较严格,必须以书面授权方式进行。二是授权的明确性。原始定密官员应当根据信息对国家安全敏感程度的持续时间,尽量确定解密时间或某一事件,到期或相应事件发生时,信息自动解密。只有根据法定程序和标准,方可延长保密期限、变更密级。三是定密官的任职条件要求明确。享有原始定密权的官员应当是联邦政府重要部门的负责人,必须接受过原始定密培训,培训的内容包括如何定密、怎样采取保护措施、了解定密不当造成泄密应当承担的法律责任等。四是职责明确。定密官不仅要直接负责对本部门产生的秘密事项进行定密,而且还要编制定密指南,为派生定密提供指导。

 

我国定密责任人制度

 

  我国定密责任人制度,目前尚处在探索阶段,实践中,对定密责任人的理解还有不同。主要表现在,一是对定密责任人的资格条件认识不同。在定密责任人的任职条件上,有的强调政治、业务、保密等方面的素质,有的还要求定密责任人必须具备一定行政级别,也有的要求定密责任人必须是单位或者部门负责人等,不一而足。二是定密责任人的确定方式不同,有的认为定密责任人是兼职人员,也有的认为定密责任人应当是专职人员,有的实行定密一人负责制,有的实行定密双人负责制。三是定密责任人的职责也有所不同。有的授予定密责任人完全定密权,既可以依据保密范围定密,也可以在保密范围没有规定时,直接依照保密法律法规进行定密,而有的则只授权定密责任人拥有审核权,没有最终确定权。

  在吸收试点工作经验基础上,保密法修订草案中规定了定密责任人制度,规定“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人,负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作。”从上述规定看,所谓定密责任人,是指机关、单位的负责人,其职责是确定、变更和解除国家秘密。我国定密责任人制度具有三个特征:一是授权的法定性,是指定密责任人不能任意确定,必须遵循一定的法律程序。首先,机关、单位的主要负责人作为本机关、单位的法人是天然的定密责任人;其次,机关、单位主要负责人可以根据工作需要指定人员担任定密责任人;最后,定密责任人的指定不是任意的,必须符合法定条件,经过书面授权,经过专业培训。二是享有派生定密权。按照保密法的有关规定,机关、单位只能依照保密范围定密,对保密范围没有规定的事项,应作为不明确事项按照程序报有关保密工作部门进行定密,也就是说定密责任人对不明确事项没有定密权。所以,我国的定密责任人享有的定密权属于派生定密权。三是职权法定原则。定密责任人的自由裁量权是有限制的,只能在法定的职权范围内行使定密权,其基本职责可以分为三部分内容:确定、变更和解除国家秘密,即职责范围包括国家秘密从产生到消亡的整个过程。如果进行具体分解的话,是指在国家秘密的确定阶段,定密责任人要在保密范围规定的范围内,先要判断某一事项是否属于国家秘密以及何种密级,然后根据工作需要限定该国家秘密事项的知悉范围及保密期限,最后在国家秘密载体上作出国家秘密标志。在国家秘密的变更阶段,从内容上讲,国家秘密的变更包括密级、保密期限和知悉范围的变更。国家秘密的变更实质上是适应工作需要所作的一种特殊规定,定密责任人可以根据具体情况按照法定条件进行自由裁量。在国家秘密的解除阶段,即通常所说的解密阶段。解密分为以下几种情况,一种是到期自行解密,定密责任人要在保密期限届满前的一段时间内,对国家秘密进行审核,需要延长保密期限的,要及时延长,否则就视为该国家秘密到期解密。另一种是保密期限未满,如,保密范围调整后不再是国家秘密的,或者是客观形势发生变化,需要提前解密的,需要定密责任人作出利益评估,判断是否可以解密。

  总的来说,我国定密责任人制度目前还处于探索阶段,还有一些制度性的东西需要进一步明确,比如,定密责任人的任职条件、权力和责任、权利和义务等都需要有关部门作出规定。

 

美国定密官与我国定密责任人的区别

 

  通过上述介绍,可以发现美国定密官与我国定密责任人虽然都是具体行使定密职责的人,都要经过授权和专门的培训教育,但二者还是有着明显的区别,具体如下:

  一是法律地位不同。在美国定密体制下,定密授权是指原始定密权的授权,主要有两种形式,一种是总统直接授权,另一种是享有绝密级原始定密权的官员授权,都是直接授权到个人。对派生定密权,美国并没有相关规定,只要有关定密指南或者原始定密文件规定为国家秘密的,知悉范围内的人都可以派生定密。而在我国定密体制下,定密权不是直接授权到个人,而是授权到机关、单位。原始定密权主要由国家保密工作主管部门和中央国家机关联合行使,或者是国家保密工作主管部门行使,前者是指保密范围的制定权,后者是指对保密范围未规定的不明确事项的定密权。一般机关、单位行使的是派生定密权,只能依照保密范围定密,对保密范围没有规定的事项,需要提请相应的保密工作部门或者其审定的机关确定。

  二是任职条件不同。美国定密官一般是总统授权的定密官员,大多是联邦政府重要部门的行政长官,其他有绝密级原始定密权的官员也可以根据工作需要授权其他官员进行定密,但这种授权有严格限制。我国的定密责任人,一般是涉密机关、单位的负责人,及其根据工作需要指定的人员,对指定人员的资格要求,目前尚缺乏具体标准。

  三是定密权限不同。美国原始定密官定密权限授权具体,可以分别享有绝密级原始定密权、机密级原始定密权和秘密级原始定密权,以本人的名义制定保密指南,对派生定密进行指导。而我国的定密责任人则属于派生定密权人,没有具体定密级别限制,并且只能依照保密范围确定国家秘密。

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